乡镇为何旧债未还新债又举？基层审计人员长文分析

“近年来，乡镇新债由于乡镇基础设施、为何未还新农村建设工程和民生支出需求快速增长，旧债基层乡镇财政可用资金与财政支出的又举缺口持续增大，政府负债越来越多，审计且债务增速高于财政收入增速，长文债务规模普遍呈上升趋势。分析有些乡镇出现工程款支付不及时或举债搞建设等现象，乡镇新债甚至有些乡镇每年财政收入还不足以弥补债务利息支出，为何未还出现了旧债未还新债又举的旧债基层恶性循环。”

近日，又举江苏盐城市审计局官网“理论科研”栏目刊发了一篇《防范化解乡镇债务风险的审计对策和建议》，两位作者来自盐城市大丰区审计局。长文

对于当前乡镇债务的分析现状和存在的风险，这篇文章指出，乡镇新债《预算法》虽然将债务列入了预算管理，但由于种种原因，乡镇年度预算并没有反映政府债务的举借规模、债务管理、债务使用及债务偿还等信息。乡镇政府举债行为较为随意，对举债动机、举债规模、债务用途、偿债能力等缺少严密论证，举债行为缺乏监督和约束；乡镇债务管理机制不健全、不完善，制度执行不严谨、不规范。乡镇政府在自身财力不足、明显缺乏偿债能力下依旧举债，进一步扩大了债务规模，偿债压力随之加大。而政府偿还能力不足，大多只能通过违规融资来借新还旧，本金+利息滚雪球式不断增长，导致乡镇债务不断膨胀；近几年，乡镇债务资金体量呈井喷式增长，而债务资金的规范管理、使用和核算却存在盲区。由于缺少统一规范性要求，乡镇对债务资金的管理比较松懈，债务资金的使用存在不规范现象，债务资金的核算方法各不相同，存在一定的内控风险。

乡镇融资平台发展定位不明确、盈利能力弱的问题也被提起。文章称，近几年，乡镇政府为了拉动投资和完善基础设施建设，成立了大量以融资为主要任务的国有企业。这些企业从各类金融机构借入大量建设资金，承担着乡镇政府诸多职能。由于投资项目大多为公益性基础设施，且自身缺乏经营收入来源，加上缺少规范管理，企业普遍资产负债率高、亏损严重。

“乡镇债务管理存在的问题成因比较复杂，既有地方政府急功近利的政绩观影响，也有镇域经济发展不快、后劲不足的掣肘；既有债务管理不善、水平低下的原因，也有上级部门监管乏力、督导不力的因素。”文章指出，综合来说，主要包括六个方面：

一是镇域经济发展不快。由于税源不足，培植财源乏力，乡镇财政财源总量有限，稳定性差；收入结构不尽合理，财源建设相对滞后；综合财力增长有限，可用财力增收乏力。而乡镇财政是吃饭财政，财力只能保证正常运转，随着近年来政策性增资和民生投入增多，某种程度加剧了政府债务的增长。

二是事权财权不相匹配。税费改革以后财权层层上收、事权却层层下放，乡镇可用财力比重逐步下降。现行的财政管理体制虽然人员工资由财政统发，但是招商引资以及镇基础设施建设、环境整治、社会稳定、新农村建设等各项工作任务较为繁杂，给乡镇财政带来较重的资金压力。

三是债务化解来源少。近年来乡镇的事业投入对债务的依赖程度越来越高。由于债务资金投向大多为公益性项目，项目普遍没有自偿性或自偿性不足。乡镇债务主要靠财政收入、土地出让收入来偿还。而镇级财政是吃饭财政，只能维持正常运转，根本无力偿还，只能采取借新还旧方式，导致债务规模进一步扩大。

四是债务融资成本高。大部分乡镇融资平台公司信用等级不高，造成融资来源受限，银行贷款仍是最主要的外部融资来源。但银行贷款的条件较为严格，难以满足融资需求。为了缓解资金压力，乡镇政府不得不寻求成本高但借款条件相对宽松的非标产品进行融资，而高成本的融资则进一步加重了乡镇债务负担。

五是部分乡镇领导风险意识不强。追求短期政绩是乡镇政府大量举债的潜在动因。部分乡镇领导追求政绩多，关心债务指标少，对政府债务率与偿还率重视不够，对债务缺少风险意识和敬畏心理。个别地方盲目招商引资，由于前期对项目认证不充分，有些项目未建成就流产，有些项目建成后迟迟未投产达效，导致许多资源闲置，政府配套的奖励资金未能见效，从而增加了政府债务。

六是对乡镇债务的监管不力。虽然上级部门出台了对乡镇债务的监管制度，但一些负有监管职责的职能部门在乡镇债务的预算管理、规模控制和风险预警等方面缺乏有效约束与督查，对乡镇债务的监督大多流于形式，收效不佳。

来自大丰区审计局从提高防范化解债务风险的政治意识、压实乡镇债务化解的主体责任等多个方面提出了对策。

他们建议，要坚持量力而行、量入为出的原则，强化财政承受能力认证和财政预算约束机制。要将财政承受能力认证作为政府投资项目审批的前置条件和必要条件，凡是超过财政承受能力的项目，一律不得审批实施。通过财政承受能力认证的项目，要按规定程序履行审批手续，对应建设资金依法纳入财政预算，未纳入财政预算的投资项目一律不得实施。

另外，要科学设置风险预警指标，按照债务风险等级评判标准，采取红橙黄绿分类预警。建立乡镇债务监控系统，逐笔跟踪债务到期信息，提前3个月、1个月对乡镇债务进行到期提示、风险预警。建立债务风险应急资金池，通过多渠道筹集资金，提高到期债务备付能力。建立风险应急调度机制，制定必要的管控措施，确保不发生资金链风险等。

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